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CUBA EN LA PRENSA MUNDIAL

 

En esta Sección se reproducen, para información de los lectores, artículos que tratan el tema cubano. La reproducción en esta Sección no significa que necesariamente compartimos los criterios del autor.

 

Los impuestos en Cuba: ¿Qué se debe cambiar? *1

 

Lorenzo L. Pérez *2, Palabra Nueva

 

Introducción

 

Como parte de las reformas que se están llevando a cabo en Cuba por el gobierno del presidente Raúl Castro, una nueva ley impositiva, Ley 113, efectiva desde principios de 2013, fue aprobada por la Asamblea Nacional en 2012. Dicho estatuto reemplazó a la Ley Impositiva 73, de 1994. Este artículo realiza una evaluación de la Ley 113, respecto a la que sustituyó, y hace algunas recomendaciones para mejorar la política tributaria en Cuba.

 

La Ley 73, de 1994, mantuvo el impuesto existente sobre las utilidades a personas jurídicas e introdujo uno sobre los ingresos personales, otro a la utilización de fuerza de trabajo y una contribución para la seguridad social. Aprobó también un impuesto de ventas, para sustituir un antiguo impuesto turnover. Además, conservó los impuestos específicos a la venta de tabaco y bebidas, a los servicios (tales como electricidad y restaurantes), entre otros gravámenes y peajes. Este sistema impositivo resultó en una carga tributaria muy elevada para un país del nivel de ingresos de Cuba.

 

Si medimos la carga tributaria como el valor de los impuestos, dividido por el valor del Producto Interno Bruto Doméstico (PIB, que es una estimación del valor de lo producido en bienes y servicios en el país), el resultado de esta cifra para Cuba fue del 40 %, en el año 2012 (esto, usando el número revisado del PIB, y basado en datos oficiales). Por tanto, este registro equivale al doble del promedio de la carga tributaria de los países latinoamericanos.

 

Tal resultado no es sorprendente, dado el tamaño del Estado en la economía cubana. 3 Este nivel de 40 % del PIB es comparable al que existía en los países del Centro y del Este de Europa, en 1999, al comenzar la transición desde una economía de planificación central hacia una mixta, con elementos de economía de mercado.

 

Un rasgo característico en Cuba, antes de 2013, lo marca el hecho de que los impuestos sobre bienes y servicios constituían más de la mitad de la recaudación total por estas vías (el 56 % en 2012). Dicha proporción es similar al monto de estos impuestos en la recaudación de los países latinoamericanos, pero considerablemente más alta que en los países ricos. Por otro lado, la parte de la recaudación de impuestos sobre ingresos y ganancias, contribuciones al seguro social e impuestos a la propiedad (que no existían en Cuba antes de 2013), son sustancialmente menores que en las naciones de Latinoamérica o que en las de más recursos. Mientras tanto, la recaudación del impuesto sobre la utilización de fuerza de trabajo constituía el 14 % del total, largamente más alto que en los pocos Estados latinoamericanos que lo estipulan.

 

La Ley de Impuestos de 2012

 

La Ley 113 consta de diecinueve impuestos, tres contribuciones y tres peajes. Los directos son: el impuesto sobre ingresos personales y el impuesto sobre las utilidades de personas jurídicas. Además, hay otros gravámenes sobre ventas de bienes y servicios, transporte; por la utilización de fuerza de trabajo; aranceles; sobre propiedades y herencias; por el uso o explotación de recursos naturales y para la protección del medio ambiente.

 

Las contribuciones son para la seguridad social y para recaudar recursos destinados a los municipios. Los peajes se cobran por el uso de algunas carreteras, aeropuertos, anuncios físicos externos y anuncios comerciales. La nueva ley, básicamente, reproduce la Ley 94, pero crea nuevos impuestos como el de la protección del medio ambiente e introduce otros, como los instituidos sobre la propiedad y las herencias. 4

 

En principio, es de esperar entonces que la carga tributaria bajo la nueva ley no debe de ser muy diferente que la existente bajo la legislación anterior. Informaciones preliminares del año 2013, sugieren que dicha carga ha caído alrededor de tres puntos porcentuales del PIB a un nivel equivalente al 37 % del mismo (usando la estimación preliminar del PIB para 2013). Esta caída de ingresos debe, en parte, estar asociada con los problemas que tienden a ocurrir cuando se implementa una nueva ley.

 

El impuesto sobre ingresos personales es gravado sobre salarios, ingresos por cuenta propia, alquileres, ventas de bienes y propiedades y sobre dividendos. Las remesas recibidas del extranjero y las pensiones no tienen que pagar impuestos a la renta. Las tasas marginales de impuestos previstas en la ley son: 15 % para ingresos hasta 10 000 pesos cubanos (CUP) y aumentan por cada tramo adicional de ingresos de 10 000 pesos llegando hasta 50 % para ingresos mayores de 50 000. Si se usa la tasa de cambio de pesos cubanos a pesos convertibles (CUC) prevista en la ley (que es de 24 CUP por 1 CUC), las tasas marginales de impuestos implican que los ingresos mayores de 2 000 dólares (USD) tienen que pagar una tasa máxima de impuesto a la renta de 50 %. Esta cifra es considerablemente más alta que el promedio en Latinoamérica (que es del 27 %), aún sin considerar que las mayores tasas marginales de impuestos en Latinoamérica son gravadas a niveles de ingresos mucho más elevados.

 

Los ciudadanos cubanos y extranjeros no residentes tienen un impuesto a la renta de solo 15 % sobre sus ingresos en Cuba. Los residentes cubanos y extranjeros tienen que pagar un impuesto de 4 % sobre sus ingresos personales por actividades fuera del país. Se ha suspendido temporalmente el pago de impuestos a la renta por los empleados públicos, dado sus bajos niveles de salarios. Los campesinos arrendatarios de tierras del Estado están exentos del pago del impuesto a la renta por dos años, desde el momento que la tierra fue alquilada. El período de la exención puede extenderse hasta por cuatro años cuando la tierra tiene que ser tratada para eliminar vegetación nociva, como el caso del marabú.

 

La Ley 113 establece un sistema simplificado para cobrar impuestos a la renta de los cuentapropistas, como ocurre en muchos países para pequeños empresarios. Bajo este sistema, los trabajadores por cuenta propia pagan una cantidad mensual por los impuestos de renta y por los de la venta de bienes y servicios.

 

El Ministerio de Finanzas ha emitido una resolución determinando cuáles son los pagos mensuales que diferentes actividades de cuentapropistas tienen que pagar pero, a falta de información, es difícil de determinar cuán onerosos son estos pagos. La ley tiene un grado de arbitrariedad para estos trabajadores por cuenta propia, porque, al permitir algunas deducciones normales para la ejecución de negocios (por ejemplo, alquiler de locales y de equipos e impuestos pagados sobre la compra de bienes y servicios de proveedores), no permite la deducción del valor efectivo de estos costos y las máximas deducciones están fijadas por el Ministerio de Finanzas entre 10 % y 40 % del valor de las ventas brutas del trabajador, en dependencia de la actividad que ejerce.

 

Para los trabajadores en la zona especial del Mariel se ha establecido una tasa de impuesto sobre los ingresos personales del 5 % pero, en realidad, es mucho más alta. Declaraciones oficiales han anotado que a esta empleomanía, por las labores que ejerce (y que son negociadas por las Agencias de Empleo Estatales), solo les será pagado el 80 % de lo cobrado a los inver-sionistas extranjeros.

 

Además, hay un “impuesto cambiario subyacente”. Los trabajadores recibirán el pago en moneda nacional, a una tasa de cambio de diez pesos por un dólar (10 CUP igual a 1 USD), en lugar de la habitual (24 CUP igual a 1 USD), que es la usada en las transacciones en las tiendas del Estado.

 

Un ejemplo ilustra la tasa de impuestos efectiva que enfrentan los trabajadores del Mariel. Un salario de 1 000 dólares (USD) se convierte primero en 800 (USD) al retener el Estado el 20 % ya descrito. Esta cifra original (800 dólares) pasa a ser de 8 000 pesos cubanos (CUP), al aplicar la mencionada tasa especial de 10 pesos por 1 dólar. Estos 8 000 pesos cubanos, si se aplicara la tasa de cambio oficial de 24 pesos por 1 dólar, serían equivalentes a 333 dólares (USD). O sea que, de los 1,000 originalmente pagados por el servicio de los trabajadores, el 68 % es retenido por el Estado, lo que constituye, sin duda, una de las más altas tasas de impuesto sobre ingresos personales en el mundo. 5

 

El impuesto sobre las utilidades de personas jurídicas tiene una tasa máxima de 35 %. La tasa marginal puede llegar hasta 50 %, si la actividad económica incluye la explotación de recursos naturales. En la actualidad, la mayoría de las personas jurídicas son empresas estatales y es un poco artificial hablar de las tasas de impuestos de estas empresas. Los especialistas Carlos Garcimartín, Omar Everleny Pérez y Saira Pons han notado que, bajo el sistema de planificación central que todavía existe en Cuba para muchos sectores, la cantidad de producción, los precios de ventas y cómo las empresas estatales se relacionan entre sí, determinan los niveles de ventas y ganancias y, por lo tanto, determinan también el pago de impuestos por estas empresas. 6

 

La ley establece, como en otros países, regímenes especiales (tasas marginales de impuestos más bajas) para los sectores minero, agrícola y para cooperativas no agrícolas. La tasa de impuesto a la renta a inversionistas extranjeros ha sido fijada más baja, en 15 %, y se están dando exenciones por ocho años, un período que puede ser extendido. La exención puede ser renovada si las utilidades son reinvertidas en Cuba.

 

Los impuestos a la venta de productos domésticos e importados, e impuestos especiales a ciertos productos como alcoholes y tabaco son aplicados sobre el valor del producto (impuestos ad valorem) o por unidad física (impuestos específicos) como en muchos otros países. Un impuesto del 10 % se aplica sobre el valor de la compra de algunos servicios (como electricidad, transporte y restaurantes).

 

El nuevo impuesto a la propiedad es cobrado en el momento de la compra con una tasa del 4 % y además se introdujo un impuesto anual de 2 % para viviendas y solares vacíos y otro gravamen para tierras agrícolas. Por su parte, el también nuevo impuesto a las herencias, tiene un nivel de valor de aplicación muy bajo y la tasa del mismo depende de quién recibe la herencia y cuál es el valor de esta.

 

El impuesto a la utilización de fuerza de trabajo es un porcentaje de la masa salarial. Para 2013, la tasa fue de 20 %, y está programada para descender 5 puntos porcentuales cada año subsiguiente, hasta llegar al 5 % en 2016. Para el cálculo de la base de este impuesto se utiliza una fórmula compleja. Los empleadores que tienen hasta cinco empleados están exentos del pago. Para los que tienen de seis a diez, la base es la suma del salario promedio de la provincia, más 50 %. De once a quince empleados, la base es dos salarios promedios de la provincia. Para aquellos que tienen dieciséis empleados o más, la base es tres salarios promedios de la provincia.

 

Los impuestos al uso y explotación de recursos naturales se imponen a hoteles, marinas, comidas y venta de bienes y servicios en ciertas playas y zonas turísticas. Las tasas de los impuestos son determinadas anualmente en la ley de presupuesto, tomando en cuenta el número de turistas y las inversiones necesarias para preservar las playas. Hay también un gravamen por el uso de bahías, que al principio solo aplicará a las bahías de La Habana, Mariel, Matanzas, Cienfuegos y Santiago de Cuba, y que depende de las actividades que se llevan a cabo en estas. Además, se introdujo un impuesto a la explotación de recursos forestales.

 

Las contribuciones a la seguridad social siguen siendo pagadas por el empleador y los empleados, y las tasas de contribución son determinadas en los presupuestos anuales. En el año 2010, la suma de las contribuciones sociales era el 25 % de la masa salarial. Los cuentapropistas también tienen que contribuir a la seguridad social. Por otra parte, los presupuestos nacionales determinan las tasas de las contribuciones para la promoción del desarrollo sostenido de los municipios. Dichas tasas son cargadas sobre el valor de las ventas de bienes y servicios en estas localidades. También fueron introducidos varios peajes para carreteras turísticas, a tasas mínimas para los residentes cubanos y a 3 pesos convertibles (CUC) para turistas extranjeros, así como para el uso de los aeropuertos.

 

Evaluación de la política de impuestos de Cuba

 

La política tributaria cubana aparentemente no cambió mucho con la adopción de la Ley 113. Los mismos tipos de impuestos directos e indirectos se mantienen, aunque se introdujeron tres nuevos: sobre la propiedad, herencias y al uso y explotación de recursos naturales. Pero estos tres rubros posiblemente no tendrán un significativo impacto de recaudación en el futuro cercano, en tanto el último de ellos tiene más bien un carácter regulador al poner restricciones al posible daño ambiental causado por actividades comerciales.

 

Cuando se evalúa una política de impuestos se pueden considerar tres criterios: 1) la capacidad de recaudación; 2) la eficiencia del sistema y el impacto en incentivos económicos; y 3) la equidad del sistema de impuestos.

 

Con respecto a la capacidad de recaudación. Dada la información disponible, es posible afirmar que el sistema impositivo cubano recauda cifras considerables, lo que implica una carga impositiva elevada para un país con el nivel de ingresos per cápita de Cuba.

 

En cuanto al criterio de eficiencia e incentivos, el sistema impositivo cubano tiene serias limitaciones. Las muy altas tasas marginales de impuestos en la ley a la renta de personas físicas, desincentiva la promoción de actividades del sector no gubernamental. Este hecho es una clara contradicción con la política oficial, cuyo enunciado es la promoción de estas actividades.

 

Es cierto que la gran mayoría de los cuentapropistas se pueden acoger al sistema simplificado de pagar impuestos, pero no es posible determinar, sin más información, si los pagos mensuales a los cuales están sujetos estos trabajadores están fijados a cotas razonables o a niveles expropiatorios. Si ocurre lo segundo, habría incentivos entonces para el desarrollo de la economía subterránea (informal), lo cual no conduce al necesario crecimiento de las empresas para lograr economías de mayor escala, a la inversión en nuevas tecnologías y al entrenamiento de los empleados, pues los cuentapropistas pueden temer que sus operaciones sean prohibidas por el gobierno.

 

Otro problema muy serio del sistema de impuestos cubano es la existencia del impuesto al uso de la fuerza laboral. Esta carga crea un gran sesgo en contra de la mano de obra que trabaja por cuenta propia, en clara contradicción con la política oficial de promover el traspaso de la fuerza del trabajo del Estado al sector no gubernamental.

 

Estos impactos negativos son implícitamente reconocidos por el Estado, ya que los empleados estatales son exentos por ahora del impuesto a la renta de personas naturales y con la programación de una reducción del impuesto al uso de fuerza laboral. En mi opinión, la política más acertada sería la eliminación total del impuesto a la mano de obra y la adopción de tasas marginales del impuesto a la renta más bajas y competitivas con el resto del mundo. Inclusive, podría considerar eximir totalmente del impuesto a la renta a un grupo grande de contribuyentes de menores ingresos y financiarlos con la eliminación de exenciones. La tasa marginal más alta podría estar en un entorno de 25 %, lo que ayudaría a la introducción del impuesto de la renta y a que este impuesto desempeñe un papel más dinámico en Cuba.

 

Para simplificar la administración del impuesto a la renta, y evitar distorsiones innecesarias a las decisiones personales, las diferentes tasas del impuesto a la renta dependiendo del lugar o del empleador, deben ser eliminadas. Por último, habría que avanzar en un sistema que permita a los cuentapropistas deducir de sus ingresos brutos el costo real de sus insumos, para llegar al concepto de ingreso neto sobre el cual debe ser gravado el impuesto a la renta. En el caso del impuesto a la renta sobre personas jurídicas, Cuba parece haber establecido un complejo sistema con generosas concesiones a los inversionistas extranjeros y se debe considerar establecer un sistema más simple con una sola tasa de impuestos que no debe exceder la más alta tasa de impuestos a personas naturales.

 

Con respecto al criterio de equidad, el hecho de que los impuestos indirectos a las ventas recaudan más de la mitad de los impuestos en Cuba, considerablemente más alto que en los países industrializados, sugiere que el sistema es regresivo. La regresividad viene de que los impuestos indirectos pagados por la mayoría de la población cubana pobre, constituyen una carga muy elevada con respecto a sus niveles de ingresos. De ahí la importancia de que el impuesto a la renta, que grava según el nivel de la misma, desempeñe un papel más importante. Los nuevos cargos a las propiedades y herencias pueden contribuir a la equidad del sistema impositivo, siempre y cuando las tasas de impuestos no sean expropiatorias, a fin de evitar la evasión. 7

 

El análisis de la política arancelaria y de las contribuciones sociales, más allá de los tres criterios de evaluación utilizados en este trabajo, involucra otros aspectos que exceden el alcance de estas líneas. La política arancelaria tendría que ser analizada desde el punto de vista de cuán grande debe de ser la apertura de Cuba a la economía mundial. Las contribuciones a la seguridad social tendrían que ser analizadas en el contexto de un sistema de pensiones que está en difícil situación financiera, dado el envejecimiento de la población y las proyecciones de la reducción demográfica que encara Cuba a mediano y largo plazo.

 

Comentarios finales

 

Cuba necesita de una reforma fiscal comprensiva que, al mismo tiempo que reduzca la carga tributaria, genere suficientes recursos para financiar las funciones básicas de un Estado moderno y resulte en un sistema de impuestos equitativo y que promueva la eficiencia económica. Evidentemente, una reforma como la aquí sugerida debe ir acompañada por una reforma global de subsidios y exenciones para dimensionar los recursos del gobierno y las empresas estatales, al mismo tiempo que se reduce la carga tributaria y mejora la eficiencia de la economía como un todo.

 

Para que la economía crezca, el gobierno debe dar los incentivos apropiados. Entre ellos, resulta crucial la eliminación del sesgo tributario contra el desarrollo del sector no gubernamental. En este contexto, la política tributaria debe ser transparente, estable y libre de medidas arbitrarias, tales como poner un límite a las deducciones por el costo de insumos a los cuentapropistas o fijar diferentes tasas de impuestos de renta según la ubicación geográfica. La existencia de regímenes especiales que benefician a ciertos sectores o grupos, aumenta el costo de la administración tributaria y es fuente de privilegios y corrupción.

 

Notas

 

1.- Para una versión más completa y técnica del tema, consulte: Lorenzo L. Pérez: “Cuba Assessment of the New Tax Law of 2012”, en Cuba in Transition-Volume 24 of the Association for the Study of the Cuban Economy, 2014.

2.- Funcionario jubilado del Fondo Monetario Internacional. El autor agradece los comentarios de su colega Humberto Arbulu Neira.

3.- Además de la carga tributaria, el presupuesto del Estado se beneficia de aportes (dividendos) de empresas estatales y de otros ingresos no tributarios (mayormente los pagos por servicios de médicos y otros profesionales en el extranjero). En 2012 estos ingresos fueron el equivalente del 27 % del PIB.

4.- La Ley de 2014 sobre la Inversión Extranjera exime ciertas inversiones extranjeras de algunos de estos impuestos.

5.- Si el impuesto que contempla la ley del 5 % no está incluido en la deducción del 20 % del salario, la tasa de impuesto sería entonces de 72 %.

6.- Carlos Garcimartin, Omar Everleny Pérez y Saira Pons: “Reforma Tributaria y Emprendimiento”, en José Antonio Alonso y Pavel Vidal (editores), Quo Vadis, Cuba la incierta senda de las reformas, Madrid, Los Libros de la Catarata, 2013.

7.- Como ya se ha mencionado, los nuevos impuestos al uso y explotación de los recursos naturales y a la protección del medio ambiente tienen un carácter regulatorio, pero en la medida que promueve un uso adecuado de los recursos naturales tienen un impacto positivo en la equidad intergeneracional del sistema.