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El largo camino hacia la normalización de los vínculos migratorios

 

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No es hasta el 6 de noviembre de 1965, luego de la llamada crisis migratoria de Camarioca, que los Estados Unidos y Cuba alcanzan el primer acuerdo migratorio

 

Elier Ramírez Cañedo, en Granma

 

Las relaciones migratorias entre Estados Unidos y Cuba cambiaron abruptamente a partir de 1959, en tanto se desnaturalizan cuando Washington decide convertir su política migratoria hacia la Isla en un instrumento más de su guerra contra el proceso revolucionario cubano.

 

A todos los cubanos que emigraban a Estados Unidos, no importaba la vía y sus antecedentes, se les daba la categoría de «refugiados políticos», al amparo de la ley Walter-McCarran de 1952, destinada a estimular la emigración de los países socialistas de Europa del este, en correspondencia con la intención de enmarcar la confrontación con Cuba en el contexto de la Guerra Fría y darle un trato similar al que recibían los inmigrantes del campo socialista. A partir de ese momento -para el gobierno de Estados Unidos-, los cubanos no emigraban al igual que los dominicanos, mexicanos y puertorriqueños, sino que «huían del régimen», expresión de la alta politización que adquirió el tema.

 

Lo primero que hizo la administración Eisenhower fue recibir con los brazos abiertos a los criminales y ladrones de la dictadura de Fulgencio Batista que huían de la justicia revolucionaria, al tiempo que comienza a elaborar proyectos y programas especiales de ayuda exclusivos para los inmigrantes cubanos, también con la intención artera de atraer a la fuerza más calificada de la Isla y privar a la Revolución Cubana de ese valioso recurso humano. En diciembre de 1960 se crea el Centro de Emergencia para Refugiados Cubanos en Miami. En esos primeros años de la década del 60 el tema migratorio se convirtió en uno de los puntos más críticos en las relaciones entre ambos países.

 

No es hasta el 6 de noviembre de 1965, luego de la llamada crisis migratoria de Camarioca, que los Estados Unidos y Cuba alcanzan el primer acuerdo migratorio, firmado por el ministro de Relaciones Exteriores de Cuba, Raúl Roa García y el embajador suizo en La Habana, Emil A. Stadelhofer, en representación de los intereses estadounidenses en la Mayor de las Antillas.

 

Esta crisis fue el resultado de la constante incitación de los Estados Unidos a la emigración ilegal desde Cuba, el otorgamiento de estatus de «refugiado» a los cubanos que llegaban directamente a su territorio, incluidos secuestradores y los que cometían otros delitos, mientras se obstaculizaba la entrada de los cubanos desde terceros países, los que eran sometidos a las mismas regulaciones que el resto de los inmigrantes. La posibilidad de una salida segura, legal y ordenada de los cubanos también se había ido estrechando desde que la administración Kennedy había puesto fin a todos los vuelos hacia y desde Cuba, durante la Crisis de Octubre de 1962. Ello provocó varios  incidentes violentos y secuestros de embarcaciones.

 

Ante esta situación, el líder de la Revolución Cubana, Fidel Castro, anunció en un discurso pronunciado el 28 de septiembre de 1965, que se habilitaría el puerto de Camarioca en la provincia de Matanzas, para que los cubanos que desearan abandonar el país pudieran ser recogidos por sus familiares en embarcaciones provenientes desde el territorio norteamericano. Por esta vía salieron 28 000 personas entre el 10 de octubre y el 3 de noviembre de ese año.

 

La administración de Lyndon B. Johnson primero trató de explotar la situación propagandísticamente, pero después, debido a las dificultades que esta situación anormal creó al Servicio de Guardacostas de Estados Unidos, propuso negociaciones al gobierno de Cuba a través de la embajada suiza en La Habana. Las negociaciones concluyeron con la firma de un Memorándum de Acuerdo que permitió el establecimiento de un puente aéreo entre Cuba y Estados Unidos.

 

Los vuelos salían del aeropuerto de Varadero hacia Miami, con una frecuencia de dos diarios, durante cinco días a la semana. El gobierno de Estados Unidos se comprometió al traslado de entre 3.000 y 4.000 cubanos al mes. El gobierno cubano solo puso objeción a la salida de técnicos y jóvenes de 15 a 26 años de edad que estaban obligados a cumplir Servicio Militar, así como rechazó la propuesta estadounidense de permitir la salida a presos contrarrevolucionarios.

 

Por esa vía saldrían del país 268,000 personas hasta 1973 cuando el presidente estadounidense Richard Nixon lo suspendió, alegando el supuesto cuestionamiento del Congreso al alto costo del programa de refugiados cubanos (727 millones de dólares entre 1961 y 1972). Por supuesto, el gobierno de Estados Unidos y la contrarrevolución de origen cubano en ese país, no dejaron de explotar estas salidas propagandísticamente, al denominarlas «Vuelos de la Libertad».

 

El 2 de noviembre de 1966, el presidente Johnson firmó la Ley de Ajuste Cubano, que a partir de entonces garantizó el tratamiento preferencial a los inmigrantes cubanos, convirtiéndose con los años en un permanente y poderoso estímulo a la emigración ilegal de Cuba hacia Estados Unidos. Entre otras causas, el origen de la Ley estuvo en el interés del gobierno de Estados Unidos de abaratar los costos del Programa de Refugiados Cubanos -el más amplio y costoso programa que jamás haya sido aplicado en Estados Unidos- y regularizar de forma preferencial el estatus legal de los inmigrantes cubanos.

 

Esta ley -aún vigente- funcionó superponiéndose al acuerdo migratorio y establece que: «….el estatus de cualquier extranjero nativo o ciudadano cubano o que haya sido inspeccionado y admitido o puesto bajo palabra (parole) en Estados Unidos después del 1ro. de enero de 1959 y que haya estado presente físicamente en Estados Unidos al menos durante un año, puede ser ajustado por el Fiscal General, a su discreción y conforme a las regulaciones que pueda prescribir, a la de extranjero admitido legalmente para residir permanentemente, si el extranjero hace una solicitud de dicho ajuste, y el extranjero es elegible para recibir una visa de inmigrante y es admisible en Estados Unidos para residir permanentemente».

 

La Ley de Ajuste Cubano continuó dando acceso inmediato a los inmigrantes cubanos, además se les eximía de las restricciones por cuotas que establecía la Ley Migratoria de 1965 para los inmigrantes de otros países y, al año de estancia en los Estados Unidos, podían optar por la residencia sin tener que salir del país, como estaba establecido para el resto de los inmigrantes. Sin embargo, un dato poco conocido es que muchos cubanos que emigraron a Estados Unidos en esos años poco interés mostraron en la Ley de Ajuste mientras estuvo reinante el Programa de Refugiados Cubanos, pues el mismo ofrecía ventajas económicas que ni siquiera disfrutaban los norteamericanos, como la excepción del pago de impuestos. Una vez cancelado el Programa en 1975, comenzó la naturalización acelerada de los inmigrantes cubanos y su incorporación a la vida política estadounidense.

 

A partir de 1973 comenzaría nuevamente una etapa de agudización de las tensiones en torno al tema migratorio entre ambos países, que tendrían su pico cuando en 1980 se produce nuevamente otra crisis migratoria durante el último año del mandato presidencial del demócrata James Carter.

 

Desde finales de 1979 hasta inicios de 1980, Estados Unidos continuó implementando su indiscriminada política de estimular las salidas ilegales de Cuba y recibir como héroes a los que cometían ese tipo de acciones, al tiempo que negaba cada vez más las visas a los cubanos que deseaban salir del país legalmente.

 

Esta situación fue creando poco a poco un escenario cercano al estallido de una nueva crisis migratoria entre Estados Unidos y Cuba al producirse varios secuestros violentos de embarcaciones.

 

Ante esta situación de inminente peligro para la seguridad de Cuba y para la política migratoria legal y regulada, el gobierno de la Isla advirtió en varias oportunidades a Washington que tomara las medidas pertinentes y cambiara su política de estimular la emigración ilegal y de recibir a los secuestradores de embarcaciones como héroes, pues de lo contrario el gobierno cubano se vería obligado a reeditar la experiencia de Camarioca. Mas el gobierno de Washington siguió dilatando sus acciones y sin responder las advertencias cubanas.

 

También Cuba, con extrema paciencia, venía soportando desde 1979 los hechos irregulares ocurridos en las sedes diplomáticas de Venezuela y Perú, al penetrar en ellas por la fuerza elementos antisociales en busca de un supuesto «asilo político» y ser recibidos como héroes, al tiempo que, paradójicamente, se les negaban las visas cuando las solicitaban normal y pacíficamente.

 

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Actualmente, la Ley de Ajuste Cubano continúa siendo un estímulo importante para la emigración cubana, pues por razones únicamente políticas ofrece beneficios a los inmigrantes cubanos que no tiene ningún otro inmigrante en  Estados Unidos

 

La irracional política migratoria estadounidense hacia Cuba y la poca preocupación de la Casa Blanca en torno a las provocaciones contra la Isla desde territorio estadounidense y los actos de sabotaje, como se palpó en la no respuesta a las notas diplomáticas cubanas de advertencia, espolearon a que, el 1ro. de abril de 1980, penetrara por la fuerza en la embajada del Perú en La Habana un grupo de elementos antisociales que habían secuestrado un ómnibus, ocasionando en la arremetida la muerte al custodio cubano Pedro Ortiz Cabrera.

 

Ello condujo a una declaración del gobierno cubano el 4 de abril, en la cual se explicaba que la actitud de ambas embajadas, al «acoger en sus sedes a tales violadores de la inmunidad diplomática en lugar de rechazar semejante práctica», era riesgosa para la propia seguridad de los funcionarios diplomáticos y estimulaba los actos de violencia contra otras sedes diplomáticas en Cuba. A su vez, de forma perentoria la declaración advirtió que ningún individuo que penetrara por la fuerza en una embajada extranjera recibiría salvoconducto para salir del país. La declaración también hizo énfasis en que en ninguna ocasión los elementos que habían penetrado por la fuerza en las embajadas habían estado implicados en problemas políticos, por lo que no tenían necesidad de asilo diplomático.

 

Como consecuencia de los hechos, y ante la tolerancia del gobierno peruano, el gobierno de Cuba decidió retirar la custodia de dicha sede diplomática. A las pocas horas el recinto estaba copado en su mayor parte por lumpens, delincuentes y vagos. La campaña mediática estadounidense contra Cuba no se hizo esperar.

 

Entonces, en un editorial del periódico Granma el 21 de abril de 1980, se hizo pública la decisión del gobierno cubano de que las embarcaciones que desde Estados Unidos llegaran a la Isla a recoger a los que deseaban emigrar hacia ese país, no serían detenidas. De este modo, el puerto del Mariel quedó libre a la emigración. Saldrían por esta vía de Cuba hacia la Florida 125,000 cubanos, más otros 5,000 que viajaron a Perú y Panamá vía aérea luego del conflicto ocurrido en la embajada del Perú.

 

Luego de resuelta la crisis a través de diversos contactos secretos se producen las primeras conversaciones oficiales entre representantes de ambos países sobre el tema migratorio en diciembre de 1980 y enero de 1981, pero estas no producen acuerdos concretos, en gran medida por la incertidumbre que existía ante el triunfo del republicano Ronald Reagan, en las elecciones presidenciales de Estados Unidos.

 

No obstante, las conversaciones se retoman en 1984 y producen el segundo importante acuerdo migratorio entre ambos países a través del cual Estados Unidos se compromete a otorgar hasta 20 000 visas anuales, en especial a familiares inmediatos de ciudadanos norteamericanos y de cubanos residentes permanentes en Estados Unidos, algo que no cumpliría. Además, el acuerdo estableció que Estados Unidos devolvería y Cuba recibiría 2 746 emigrantes cubanos que habían salido desde el puerto del Mariel, pero habían sido declarados inelegibles para entrar legalmente a Estados Unidos. La administración Reagan se comprometió también a facilitar la admisión de expresos contrarrevolucionarios que deseaban emigrar a Estados Unidos. Este acuerdo quedó invalidado entre 1985 y 1987 ante la denuncia realizada por Cuba debido a las transmisiones ilegales de Radio Martí desde territorio estadounidense. Como resultado de la aceptación de la parte norteamericana del derecho de Cuba a realizar transmisiones radiales a Estados Unidos, unido a la real inefectividad de Radio Martí, se realizan nuevas conversaciones entre ambos países y se conviene en restablecer el Acuerdo Migratorio de 1984 y continuar las conversaciones sobre transmisiones radiales en frecuencia AM, de uno a otro país a inicios de 1988.

 

Sin embargo el «hasta 20 000 visas» anuales que establecía el acuerdo de 1984 produjo diversas interpretaciones de las partes firmantes. Esto provocó que Estados Unidos considerara haber cumplido el acuerdo al otorgar solamente visa de inmigrante a 11,222 cubanos entre 1987 -fecha en que se retoma el acuerdo del 84- y 1994, cuando se produce la Crisis de los Balseros.

 

Lo anterior, unido a los nefastos efectos de la caída del campo socialista en la economía cubana, genera a partir de 1991 una nueva inestabilidad en las relaciones migratorias entre ambos países, que desemboca en la crisis del 94 cuando los intentos de salidas  ilegales se incrementan significativamente y se producen varios hechos de violencia. Fue entonces cuando la dirección de la Revolución decide dejar de bloquear la salida de los que quisieran abandonar el país -siempre y cuando no se intentaran secuestros de barcos y aviones- y denuncia la política migratoria de Estados Unidos hacia Cuba.

 

La administración Clinton, presionada por la mafia cubano-americana dirigida por Jorge Mas Canosa, respondió con más sanciones contra Cuba: bloqueo del envío de remesas a Cuba, cierre de las conexiones aéreas y ampliación de TV y Radio Martí. Si el cerco económico y la subversión contra Cuba desde Estados Unidos -incrementados después de la caída del campo socialista-, eran en el fondo los principales causantes de la crisis migratoria, el gobierno de Estados Unidos respondía con más bloqueo y más subversión.

Aunque los balseros eran interceptados por los guardacostas estadounidenses, desviados hacia la Base Naval en Guantánamo y amenazados con que nunca ingresarían a Estados Unidos, el éxodo no se detuvo. Finalmente, la propia crisis llevó nuevamente a la mesa de negociaciones a ambos países, haciendo uso de la diplomacia secreta.

 

El 9 de septiembre de 1994, en New York, se firma un Comunicado Conjunto. En esta ocasión no se fijan como máximo el otorgamiento de 20,000 visas anuales a los cubanos, sino como mínimo, y el gobierno de Estados Unidos se compromete a que los migrantes cubanos que fueran rescatados en el mar y que intentaban entrar a Estados Unidos serían llevados a instalaciones de refugio fuera de territorio estadounidense. Asimismo, ambos gobiernos se comprometieron a cooperar para tomar acciones oportunas y efectivas para impedir el transporte ilícito de personas con destino a Estados Unidos y adoptar medidas para oponerse e impedir el uso de la violencia por parte de toda persona que intentara llegar, o que llegara a los Estados Unidos desde Cuba mediante el desvío forzoso de aeronaves y embarcaciones. El acuerdo estableció un mecanismo de rondas semestrales de conversaciones para el chequeo del cumplimiento de los acuerdos, las cuales serían luego suspendidas unilateralmente por W. Bush en enero del 2004 y retomadas en julio del 2009 por el presidente Barack Obama.

 

El Comunicado señalaba, incluso, algo que luego el gobierno de Estados Unidos continuó violando cuando comenzó la práctica de pies secos y pies mojados y el programa de parole para los profesionales médicos cubanos, establecido durante el gobierno de George W. Bush: «Los Estados Unidos y la República de Cuba se han comprometido a dirigir la migración cubana hacia canales seguros, legales y ordenados, consecuentes con la aplicación estricta del Comunicado Conjunto de 1984».

 

El 2 de mayo de 1995 se firma una Declaración Conjunta complementaria del acuerdo firmado en 1994, estableciendo la admisión paulatina dentro de las 20,000 visas de un grupo de cubanos que estaban en la ilegal Base Naval estadounidense en Guantánamo, y que habían sido interceptados en alta mar durante los hechos de 1994. La declaración dejaba claro que los emigrantes cubanos que fueran interceptados en alta mar por Estados Unidos tratando de entrar a su territorio, así como los que intentaran hacerlo por la base naval en Guantánamo, serían devueltos a Cuba. Ambos países acordaron que no se tomaría sanción alguna contra los emigrantes devueltos a Cuba como consecuencia de su intento de emigración ilegal y el regreso a las autoridades cubanas de los ciudadanos cubanos que se encontraban en la base naval en Guantánamo y que habían sido considerados por autoridades estadounidenses que no tenían condiciones para ser admitidos en su país.

 

Aunque ambas partes reafirmaron en la declaración su compromiso de tomar medidas para impedir las salidas peligrosas de Cuba que pudieran significar un riesgo de pérdida de vidas humanas y de oponerse a los actos de violencia asociados a la emigración ilegal, Estados Unidos no cumplió ese compromiso en tanto comenzó a aplicar la conocida distinción entre pies secos y pies mojados; es decir, aquellos que por vía marítima o terrestre lograban pisar territorio estadounidense sin ser detectados antes por las autoridades de ese país, gozaban automáticamente de los privilegios que ofrece a los emigrantes cubanos la Ley de Ajuste Cubano. La política de pies secos, pies mojados, más que un documento legal, fue una práctica casi inmediata establecida por el gobierno de Estados Unidos luego de firmados los acuerdos de 1994 y 1995.

 

No obstante, el 19 de abril de 1999, la comisionada del Servicio de Inmigración y Naturalización (INS) del Departamento de Justicia, Dorys Meissner, emitió un Memorando -que algunos consideran la interpretación legal de la política de pies secos, pies mojados- donde se confirmaba la elegibilidad privilegiada para la residencia permanente bajo la Ley de Ajuste Cubano de los inmigrantes cubanos que llegaban a territorio estadounidense, a pesar de no hacerlo por los puertos de entrada establecidos.

 

Actualmente, la Ley de Ajuste Cubano continúa siendo un estímulo importante para la emigración cubana, pues por razones únicamente políticas ofrece beneficios a los inmigrantes cubanos que no tiene ningún otro inmigrante en  Estados Unidos. Y en eso sigue habiendo una politización del tema que arrastra la Ley de Ajuste desde que se promulgó, como vestigio de la Guerra Fría. Sin embargo, el nuevo acuerdo migratorio firmado entre Cuba y Estados Unidos el pasado 12 de enero constituye un avance importante y, en la práctica, elimina los componentes más negativos de esa ley, al desestimular las salidas irregulares, por cualquier vía, ya sea marítima como terrestre, pero no solo eso, sino que desestimula también la permanencia irregular en territorio estadounidense, aunque la salida de Cuba haya sido de forma legal y segura.