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ARTÍCULO ESPECIAL EN EL THINK-TANK DE CUBANÁLISIS

 

 Gradualismo y factores estructurales en la reforma económica china

(1978-1995)


Pablo Bustelo; Yolanda Fernández Lommen

 

Profesor titular de Economía Aplicada en la UCM y director de estudios económicos del Instituto Complutense de Asia.
Responsable del área de economía internacional del Centro Español de Relaciones Internacionales.

 

1. Introducción

La reforma económica iniciada a finales de los años setenta en la República Popular China se ha saldado, hasta el momento, con un éxito considerable. Desde 1978 China ha registrado un crecimiento sostenido y una profunda transformación estructural, así como mejoras sustanciales en el nivel y la calidad de vida de la población.

Tal evolución, que cabe calificar de extraordinaria, contrasta con las dificultades a las que se ha enfrentado la mayor parte del Tercer Mundo durante ese período y, sobre todo, con la aguda recesión y los graves desequilibrios macroeconómicos que, desde la caída del muro de Berlín, han sufrido los países de Europa central y oriental (PECO) y las repúblicas de la antigua Unión Soviética.

Existe una importante corriente de opinión que achaca el éxito de la transición en China a unas condiciones iniciales ventajosas y a la privilegiada situación geográfica del país. Con arreglo a esa tesis, China habría tenido suerte, ya que dichos factores estructurales habrían compensado incluso los inconvenientes del gradualismo en la política económica.

Frente a tal explicación, un grupo alternativo de especialistas considera por el contrario, y sin ignorar la importancia de los aspectos estructurales, que la política gradualista ha contribuido favorablemente al éxito de la reforma en China.

Este trabajo pretende exponer y ponderar a grandes rasgos los argumentos defendidos por ambas escuelas, para concluir que la reforma china ha tenido éxito tanto por las ventajas que suponen los factores estructurales favorables como, también y sobre todo, por la adopción de una adecuada estrategia de cambio en el difícil proceso de transición al mercado.

Las páginas siguientes enumeran, en primer lugar, los rasgos principales de la extraordinaria evolución económica de China en el período 1978-1995. En segundo término, abordan las diferentes interpretaciones de tal éxito, distinguiendo entre los partidarios de la transición rápida y repentina al mercado y los defensores del gradualismo y la experimentación. En tercer lugar, ponderan, a la luz de la experiencia china, los argumentos de ambas escuelas. Finalmente, comparan a grandes rasgos la estrategia gradualista de China y las terapias de choque y las políticas de big bang de algunos PECO y de las repúblicas de la antigua Unión Soviética.

2. Crecimiento, cambio estructural y mejoras en el nivel de vida en China (1978-1995)

La tasa de crecimiento anual medio del Producto Interior Bruto (PIB) de China pasó de 4,8 por 100 en 1957-78 a 9,3 por 100 en 1978-95. Por tanto, la expansión durante el período de reformas duplicó prácticamente a la registrada durante la fase maoísta y supuso un incremento, sin precendente histórico ni parangón internacional, de casi 8 por 100 por habitante. La economía china cuadruplicó el tamaño que tenía en 1980 a finales de 1995, cinco años antes de lo previsto inicialmente por el gobierno.

No hay precedente histórico alguno de la evolución de la renta per cápita china (Banco Mundial, 1991: 14). Se duplicó en apenas diez años (1977-87). Con las precuaciones de rigor en la comparación de períodos tan distintos, cabe señalar que Inglaterra tardó 58 años en hacerlo durante la Revolución Industrial (1780-1838), mientras que Estados Unidos lo consiguió en 47 años en el siglo XIX (1839-1886). Incluso Japón empleó 34 años entre los siglos XIX y XX (1895-1919) y Corea del Sur lo hizo en 11 años (1966-77). Además, como el crecimiento chino se ha acelerado en los últimos años ochenta y primeros noventa, la renta per cápita se está duplicando ahora cada ocho o nueve años.

Tampoco existe parangón internacional de tal expansión. Según el Banco Mundial (1995), el PNB per cápita chino creció en 1980-93 a una tasa anual media de 8,2 por 100, cifra igual a la Corea del Sur y bastante superior a la de otras economías dinámicas de Asia, como Tailandia o Singapur (6,4 y 6,2 por 100, respectivamente).

Además, el crecimiento chino ha sido duradero y relativamente estable. Como puede verse en el gráfico A, el incremento del PIB superó 7 por 100 en 15 de los 18 años transcurridos entre 1978 y 1995. Además, en los tres años restantes (1981, 1989 y 1990) la tasa no bajó de 4 por 100, una cifra respetable, si bien sensiblemente más baja que la media para todo el período.


GRAFICO A. EVOLUCION DEL PIB, 1978-1996p, en porcentaje.
 

Fuentes: China Statistical Yearbook y China and North Asia Monitor.

Fuentes: China Statistical Yearbook y China and North Asia Monitor.

 

Por añadidura, la expansión china ha estado exenta de graves desequilibrios macroeconómicos. Ni siquiera la inflación, que ha sido muy alta en 1992-94, presenta una evolución a lo largo del período que pueda calificarse de preocupante: apenas 7 por 100 de media anual en 1980-93, frente a más de 35 por 100 en la actual Federación Rusa o 245 por 100 en el conjunto de América Latina. La deuda externa ha aumentado mucho en términos absolutos y bastante en términos relativos, ya que pasó de 13.000 millones de dólares en 1984 a 106.600 millones en 1995 (equivalentes a 16 por 100 del PIB y a 70 por 100 de las exportaciones), pero la acumulación de reservas en divisas, debida a los ingresos por exportación y a la inversión extranjera, permite al país hacer frente sin dificultades a sus compromisos de pago. El servicio de la deuda apenas llega a 9 por 100 de las exportaciones, cifra considerablemente inferior a la registrada en Brasil o la India (más de 30 por 100).

A ese crecimiento rápido, estable y exento de graves desequilibrios macroeconómicos, hay que sumar un profundo cambio estructural. La proporción de la industria en el PIB ha aumentado en más de diez puntos porcentuales. En el seno del sector industrial, el peso relativo de la industria ligera ha pasado de 43 a 50 por 100 entre 1978 y 1992 (Singh, 1993: 17), lo que invirtió la pauta anterior de crecimiento, característica de los países de planificación central, basada en la preeminencia absoluta de la industria pesada. Las empresas estatales efectuaban en 1978 más de tres cuartas partes de la producción industrial, proporción que se ha reducido hasta algo más de un tercio en 1994, en provecho de las empresas colectivas, mixtas y privadas.

El comercio exterior se ha multiplicado por más de trece. La suma de exportaciones e importaciones creció de 20.600 millones de dólares en 1978 a 280.000 millones en 1995. La cuota de China en el comercio mundial ha aumentado, de manera impresionante, de 0,6 por 100 en 1977 a casi 2,5 por 100 en la actualidad. El grado de apertura ha pasado de 6 por 100 del PIB en los años sesenta a más de 43 por 100. Las exportaciones chinas suponían apenas un paupérrimo 0,3 por 100 de las mundiales en 1978, porcentaje que ha llegado a más de 3 por 100 a mediados de los años noventa, que casi duplica al de España y que es similar al de Canadá. Las manufacturas representaban ya la mitad de las exportaciones totales a finales de los años setenta, pero suponen 85 por 100 en la actualidad. Aunque los productos textiles y los artículos de confección siguen siendo las principales partidas exportadas, ha aumentado mucho el peso relativo de los productos mecánicos y eléctricos.

En suma, el crecimiento económico de China ha descansado en una industrialización sostenida, que ha potenciado el peso de la industria ligera y que se ha orientado cada vez más al exterior.

Por último, aunque las estadísticas a este respecto deben manejarse con suma precaución, todo parece indicar que los indicadores de desarrollo humano, pobreza, consumo por habitante, empleo y, con algunos matices, distribución de la renta, han mejorado sustancialmente durante la reforma (Bustelo y Fernández Lommen, 1996b: cap. 1). Por ejemplo, el número total de pobres se redujo de 270 millones de personas en 1978 (28 por 100 de la población total) a 98 millones en 1990 (8,6 por 100), una mejora impresionante, por mucho que la última cifra se haya mantenido o quizá incrementado algo en los años noventa. El consumo por habitante se duplicó con creces entre 1978 y 1992 y ha seguido aumentando desde entonces.

La reforma ha tenido, claro está, efectos indeseados, como han sido, desde 1985, el empeoramiento de los desequilibrios territoriales, el recrudecimiento de la pobreza y una mayor desigualdad. Además, las tensiones inflacionistas, pese a la mejora registrada en 1995, siguen estando presentes. La inversión directa extranjera supone ya casi la décima parte de la formación bruta de capital fijo y las empresas con participación extranjera efectúan un quinto de la producción industrial y un tercio de las exportaciones totales. Tal desnacionalización no sería preocupante si no fuese porque aumenta la vulnerabilidad de la economía china a unos eventuales cambios en la estrategia de localización internacional de las empresas multinacionales y hace perder eficacia a la política industrial. En otro orden de cosas, el medio ambiente se ha resentido mucho desde 1978, por causa del crecimiento rápido, la industrialización acelerada de las zonas costeras, el desarrollo indiscriminado de las manufacturas rurales, la expansión territorial de las grandes ciudades y la extensión de las redes de transporte, entre otros factores. Deforestación, contaminación del aire y de los ríos, lluvia ácida, desertización, erosión y emisión de gases de invernadero tienen además una importante incidencia global, dado el tamaño geográfico y demográfico de China.

La reforma económica en China ha tenido, por tanto, consecuencias positivas y negativas. Si bien hacer balance de sus pros y contras es un ejercicio arriesgado, resulta seguramente justo concluir que las ventajas han superado ampliamente a los inconvenientes y que la economía y la sociedad chinas se han beneficiado claramente de la decisión de sustituir la planificación central por un sistema dependiente, en mucha mayor medida, de los mecanismos del mercado.

La buena marcha de la reforma china se realza en comparación con los resultados del grueso de otras economías en transición como, por ejemplo, las de la extinta Unión Soviética y de los PECO. Por citar sólo un ejemplo, la economía de la Federación Rusa ha experimentado un retroceso significativo desde 1990, registrando tasas de variación del PIB negativas y superiores a 10 por 100 en el transcurso de varios años consecutivos (cuadro 1).


Cuadro 1. Evolución del PIB en algunos PECO, 1990-1996p, en porcentaje.

 

 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996p

Polonia -11,6 -7,6 1 4 5,2 6,5 5,5
Hungría -3,3 -11,9 -5 -2,5 2,6 4 5
Bulgaria -17,5 -25,2 -7,7 -4 1,4 2,5 2,5
Rumanía -7,4 -13,5 -15,4 1 3,4 3 4
Rusia -4 -11 -19 -12 -15 -4 2

Fuente: OCDE y Eastern Europe Monitor.

3. La interpretación: dos corrientes de opinión

Aunque existe un consenso prácticamente generalizado sobre el éxito de la reforma económica china, los desacuerdos afloran cuando se intenta dar respuesta al por qué de tan extraordinaria evolución.

Para unos, las condiciones iniciales de China explicarían los buenos resultados de su reforma. La ausencia de graves desequilibrios macroeconómicos, la alta proporción de agricultores y un comercio exterior ya orientado hacia países de economía de mercado eran ventajas indudables a finales de los años setenta. Por el contrario, en la antigua Unión Soviética y en los PECO el agudo descontrol de las macromagnitudes, la sobreindustrialización y la dependencia respecto del COMECON (el hoy extinto bloque comercial de los países del Este) suponían inconvenientes notables. Tales diferencias, sumadas a las ventajas de la pertenencia a la dinámica región de Asia oriental, darían cuenta de los mejores resultados de China respecto de otras economías en transición. Esa interpretación otorga un papel de segundo orden a la política económica seguida. Los defensores más radicales de esa tesis llegan incluso a afirmar que China ha tenido éxito a pesar de la pauta gradualista de su reforma. En efecto, la transición gradual o incremental ha recibido numerosas críticas: por ejemplo, la de ser esquizofrénica por naturaleza, esto es, la de situar a la economía en un campo de nadie entre la planificación central y el mercado, sin las ventajas ni de una ni de otro (Singh, 1991); la de generar ganancias a corto plazo a costa de crear disfunciones que se manifestarán inevitablemente a medio y largo plazo; o incluso la de provocar situaciones políticas inadmisibles, como la registrada durante los acontecimientos de la plaza de Tiananmen en 1989. Según ese planteamiento, lo aconsejable es la aplicación inmediata de una terapia de choque y de un big bang que permitiera pasar de la planificación central al libre mercado, a través de una estabilización macroeconómica radical, una profunda reforma del sistema de precios, una privatización masiva de las empresas estatales y una integración repentina y estrecha en la economía mundial. Entre los defensores de esa tesis se encuentran destacados especialistas, como F. G. Adams, A. Aslund, A. Gelb, J. Kornai, J. Prybyla, J. Sachs o W. T. Woo (véanse Adams, 1994: Gelb et al., 1993; Hicks, ed., 1990; Sachs, 1993; Sachs y Woo, 1994a y b y Woo, 1994).

Otros economistas opinan, por el contrario, que la estrategia gradualista adoptada por el gobierno chino es un factor explicativo primordial. Del mismo modo que critican las políticas ortodoxas de ajuste en muchos países del Tercer Mundo, consideran que la estrategia de movimiento rápido hacia la economía de mercado presenta algunos inconvenientes, como confirmarían los pobres resultados de la reforma en la antigua URSS y muchos PECO. Ningún especialista de esta segunda corriente pone en duda la necesidad de la estabilidad macroeconómica para afrontar los inmensos retos de la transición. No obstante, cuestionan que la mejor forma de alcanzar o recuperar los equilibrios macroeconómicos sea la estabilización radical, puesto que existirían otras formas de ajuste menos costosas. Tampoco consideran imprescindibles la privatización masiva y la apertura indiscriminada a la economía mundial, mediante la liberalización comercial inmediata, la devaluación repentina de la moneda o la atracción súbita de inversión extranjera. Entre los exponentes de esta segunda corriente cabe destacar a McKinnon (1995), Naughton (1994 y 1995a), Nolan (1994a y b y 1995), Perkins (1992 y 1994) y Singh (1993).

Las páginas siguientes intentan ponderar los argumentos de ambas escuelas, si bien apuestan básicamente por las opiniones de la segunda, aunque convenientemente matizadas. Con tal fin, un interesante ejercicio intelectual es el de comparar el éxito de la reforma china con las enormes dificultades a las que han tenido que hacer frente las economías en transición de Europa central y oriental y de la antigua Unión Soviética desde la caída del muro de Berlín (Cook y Nixson, eds., 1995; Nolan, 1995; Chang y Nolan, 1995).

4. Estructura y política económica en la reforma china

Factores estructurales ventajosos

Resulta tentador achacar el éxito chino y el fracaso de las economías de Europa central y oriental a factores estructurales. Las condiciones iniciales al dar comienzo la transición (1978 en China; 1989-90 en los PECO y la ex-URSS) eran manifiestamente distintas. Mientras que China no sufría graves desequilibrios macroeconómicos, tenía una alta proporción de agricultores y efectuaba ya la mayor parte de su comercio exterior con países de economía de mercado, los PECO y la antigua Unión Soviética tuvieron que hacer frente a un grave descontrol de las macromagnitudes, a una perjudicial sobreindustrialización y a la perturbación externa que supuso el colapso del COMECON. Además, China ha podido beneficiarse de su pertenencia a Asia oriental, la región más dinámica del planeta, y contar con los polos de desarrollo de Hong Kong y Taiwán, así como con las contribuciones de los restantes chinos de ultramar. Por el contrario, las economías de Europa central y oriental iniciaron su transición en una época de vacas flacas en Occidente y no pudieron contar con mercados exteriores tan dinámicos ni atraer tanta inversión foránea.

En el caso de China, el Producto Material Neto (PMN) creció 8,3 por 100 en 1975 y, tras la recesión de 1976 (-2,7 por 100), de nuevo 7,8 por 100 en 1978, lo que indica una situación expansiva que contrasta con la crisis que sufrieron otras economías en transición a finales de los años ochenta y principios de los noventa (ver cuadro 1). La inflación declarada, medida por el crecimiento del índice de precios al por mayor, había sido negativa desde finales de los años sesenta y apenas superó medio punto porcentual desde 1973. En 1977 y 1978 la inflación fue de 2 y 0,7 por 100, respectivamente. China tuvo un ligero déficit presupuestario hasta 1976. El primer superávit de las cuentas públicas apareció en 1977 y, aunque fue de escasa importancia (apenas 1,1 por 100 del PMN), perdiró hasta 1978. El saldo comercial exterior mostró una trayectoria muy cambiante, pero en ningún caso presentó una situación tan deteriorada como en Europa oriental. Si bien en 1976 y 1977 los intercambios comerciales arrojaron superávit, en 1978 el déficit fue de 1.100 millones de dólares, cifra que llegó a duplicarse en 1979, para retomar un signo excedentario en 1981. En lo que se refiere a la deuda externa, la aversión a los préstamos extranjeros que prevaleció durante la fase maoísta hizo que los niveles de endeudamiento y su servicio fueran notablemente más bajos que los de la mayor parte de los países del Tercer Mundo. En 1980, según datos de las World Debt Tables del Banco Mundial, la deuda externa china apenas representaba 1,5 por 100 del PNB, frente a 12 por 100 en la India, 31 por 100 en Brasil y 45 por 100 en Hungría.

Tal situación macroeconómica, que cabe calificar por tanto de relativamente saneada, permitió a las autoridades mantener políticas de demanda expansivas. Por el contrario, las economías en transición de Europa oriental, enfrentadas a la hiperinflación y a unos abultados déficit presupuestario y de pagos, tuvieron que aplicar medidas fiscales y monetarias de contención, que afectaron de manera negativa a la expansión del producto.

Además, en 1978 la economía china presentaba un sesgo menos acusado que otros países de planificación central hacia la industria y, dentro de ella, hacia la industria pesada. La planificación china había sido menos exhaustiva que la soviética, al abarcar sólo una parte y no la totalidad de la producción, estando el resto de facto en manos de las administraciones locales: en 1977 el plan central controlaba sólo algo más de la mitad de la producción industrial total. Por añadidura, la estructura empresarial era más heterogénea en China: el número relativo de empresas (especialmente pequeñas y medianas) era mayor que en la URSS como resultado de una planificación más descentralizada.

La inmensa mayoría del empleo en China era agrícola (71 por 100 del empleo total en 1978). Por el contrario, en la URSS la tasa equivalente era de apenas 14 por 100 en 1985 (Sachs y Woo, 1994b: cuadro 2). Las posibilidades de desarrollo extensivo de la agricultura y de crecimiento de la industria, alimentado en el segundo caso por la disponibilidad de una mano de obra rural abundante, eran pues importantes en China, condición que no se cumplía, por ejemplo, en la URSS previa a la perestroika.

Aunque la planificación central china excluía, al igual que la soviética, los mecanismos del mercado, en el primer caso existían derechos de propiedad de facto de los gobiernos provinciales y otras administraciones locales.

A finales de los años setenta la URSS tenía apenas 40.000 compañías industriales y las empresas con más de 1.000 trabajadores efectuaban tres cuartas partes de la producción industrial, dando ocupación al 75 por 100 del empleo del sector (Ferris, 1984: 9). Por el contrario, China tenía en 1978 348.000 empresas industriales, de las que la inmensa mayoría (344.000) eran pequeñas y medianas (Shirk, 1993: 30).

Tal situación hacía que los inconvenientes del modelo soviético de desarrollo fuesen menos pronunciados en China, que disponía, por tanto, de mayores posibilidades de crecimiento en la agricultura y la industria ligera y de más opciones para modificar el comportamiento de las empresas.

En términos más generales, la transferencia tardía del modelo estalinista de planificación central hizo que la herencia de tal modelo fuese menos pesada en China, como describe brillantemente Shirk (1993: cap. 2). El primer plan quinquenal chino data de 1953, decenios después de que se iniciara la planificación central en la Unión Soviética. Además, el propio Mao promovió, por motivos políticos, cierta descentralización empresarial en favor de provincias y ciudades durante el Gran Salto Adelante (1957-58) y la Revolución Cultural (1966-76). El resultado fue un mayor grado de desconcentración política y económica en China que en la URSS así como un menor grado de institucionalización del plan central, de manera que la flexibilidad del sistema era bastante mayor.

Otra diferencia importante es la que atañe al comercio exterior. Al iniciarse la reforma, China efectuaba ya la mayor parte de sus intercambios externos con países de economía de mercado y sólo en muy escasa medida con naciones del COMECON. En 1978, sólo 14 por 100 del comercio exterior chino se efectuaba con otros países de planificación central. Las razones de la desvinculación comercial de China con el denominado bloque socialista deben buscarse en la ruptura con la URSS a principios de los años sesenta y en la existencia del polo de intermediación de Hong Kong (Perkins, 1992: 5). Además, la mayor parte de las exportaciones no energéticas estaba compuesta por bienes de consumo de la industria ligera (textil y confección, alimentos, etc.), cuya demanda internacional era potencialmente más dinámica.

Hay que tener en cuenta también otros factores que explican en buena medida el éxito de la reforma china: la pertenencia a la región más dinámica del planeta, los efectos de sinergia de la proximidad al foco japonés de exportación de capital y el aprovechamiento de los polos de desarrollo de Hong Kong, Taiwán y los otros chinos de ultramar.

En efecto, China ha podido sacar partido de la transferencia de producción y, hasta cierto punto, de tecnología efectuada por sus más desarrollados vecinos. Además, los exportadores chinos han encontrado en los países de su entorno los mercados de mayor crecimiento del planeta.

Por otra parte, aunque Japón ya no es en la actualidad uno de los principales inversores extranjeros en China (Hong Kong y Taiwán encabezan con diferencia la lista), sí lo fue a principios de los años ochenta, contribuyendo de forma decisiva al éxito inicial de la reforma. Sin embargo, desde entonces la inversión japonesa directa se ha dirigido fundamentalmente a Estados Unidos, a Europa occidental, a los cuatro pequeños dragones y a algunos países de la ASEAN, de manera que los fondos colocados en China por empresas japonesas entre 1979 y 1992 fueron casi iguales a los procedentes de Estados Unidos, un exportador de capital con más tradición.

Los polos de desarrollo de Hong Kong y Taiwán y las contribuciones de los otros chinos de ultramar han desempeñado por tanto una función más importante que Japón en el éxito de la reforma china. China se ha beneficiado del abandono progresivo, por parte de los pequeños dragones, de algunos sectores intensivos en mano de obra (textil y confección, calzado, juguetes y electrónica de consumo sencilla). La apreciación del won coreano y, sobre todo, del nuevo dólar de Taiwán respecto del dólar estadounidense y del yuan chino ha fomentado la inversión de los dragones en China y provocado un aumento de la cuota del mercado mundial de ésta en los sectores citados.

Las razones que motivaron la inversión de Hong Kong y Taiwán en China son diversas: apreciación de sus monedas respecto del dólar estadounidense y del yuan chino; aumento de los costes laborales; incremento del precio del suelo; endurecimiento de las exigencias medioambientales; y voluntad de circunvenir el proteccionismo occidental (por ejemplo, los dragones fueron expulsados del Sistema de Preferencias Generalizadas de EE.UU. en 1989).

En el caso de Hong Kong, la inflación, la escasez de mano de obra, la competencia de otros países asiáticos, la pérdida de preferencias comerciales y la existencia de un tejido de pequeñas y medianas empresas incapaces de mecanizarse, entre otros factores, han impulsado a muchas empresas de la colonia británica a trasladarse a China. Las inversiones de Hong Kong se han concentrado en la provincia de Guangdong y especialmente en la zona económica especial de Shenzhen aunque también en el conjunto del delta del río de las Perlas. Hay que tener en cuenta dos aspectos: en primer lugar, las estadísticas oficiales chinas incluyen conjuntamente a Hong Kong y Macao, si bien se considera que la colonia portuguesa desempeña una función marginal (4 por 100 del flujo conjunto en 1992); en segundo lugar, y mucho más importante, figuran en tales estadísticas las inversiones en el continente de subsidiarias de empresas extranjeras situadas en Hong Kong, que es el principal centro de operaciones en el sur de China para la mayor parte de las grandes compañías multinacionales. Se considera incluso que hay empresas chinas que reinvierten desde Hong Kong en su país para sacar provecho de los incentivos a las inversiones foráneas.

En cuanto a Taiwán, la fiebre inversora en el continente ha obedecido a la apreciación de la moneda local, al incremento de los costes salariales, a la especulación del suelo, a las disposiciones más estrictas de protección del medio ambiente y, sobre todo, al levantamiento del control de cambios (julio de 1987) y de la prohibición de visitar China (diciembre de ese año), así como a los continuos superávit de la balanza por cuenta corriente de la isla y a la consiguiente acumulación de reservas en divisas. Entre los factores de atracción de la inversión taiwanesa en el continente (estimada en 25.000 millones de dólares acumulados hasta 1995), cabe destacar el idioma común, los bajos salarios (una duodécima parte de los vigentes en la isla), la existencia de familiares al otro lado del estrecho y, claro está, un mercado potencial de enormes proporciones. La inversión taiwanesa en China se enmarca en la prodigiosa internacionalización de las empresas manufactureras de la isla y es un aspecto polémico de las relaciones bilaterales, pues, dicen algunos economistas locales, puede tener algunos inconvenientes para Taiwán, si bien parece que, de momento, las ventajas están siendo superiores.

En cuanto a los chinos de ultramar, han sido un elemento clave del éxito de la reforma. Se estima que ese colectivo, que es muy diverso, suma 55 millones de personas, incluyendo en esa cifra la población de Hong Kong y Taiwán. Una estimación del semanario The Economist cifraba en 1994 su producto bruto en 450.000 millones de dólares y sus activos líquidos en nada menos que 2 billones de dólares, frente a los 3 billones del Japón, que tiene una población más de dos veces superior. Hay unos 20 millones de chinos de ultramar en el sudeste de Asia, repartidos de la siguiente manera: 6 millones en Indonesia (4 por 100 de la población total), 5 millones en Malasia (30 por 100), 5 millones en Tailandia (10 por 100), 2 millones en Singapur (75 por 100), y 1 millón tanto en Filipinas como en Vietnam. Se considera que controlan la mayor parte de las actividades de inversión y comercio exteriores de todos los países de Asia oriental, con las únicas excepciones de Corea y Japón.

Los chinos de ultramar son originarios de las provincias meridionales del continente (especialmente Fujián y Guangdong). Emigraron durante el siglo XIX, expulsados por las guerras y hambrunas y atraídos por las oportunidades de trabajo como coolies en las minas de estaño y plantaciones de caucho de las empresas occidentales en el sudeste de Asia. Con el tiempo, se convirtieron en tenderos, intermediarios entre compañías locales y extranjeras y, finalmente, empresarios independientes. En algunos países son la comunidad con más recursos: en Indonesia, donde no llegan siquiera a 5 por 100 de la población total, controlan tres cuartas partes de la riqueza en manos de particulares. Según la edición en chino de la revista Forbes (mayo de 1994), de las 1.000 mayores compañías cotizadas en las bolsas de valores del sudeste de Asia más de la mitad son empresas de chinos de ultramar.

Esa importante comunidad ha cumplido una función esencial en el curso de la reforma china. Sus ataduras con sus lugares de origen, que fueron precisamente los que primero se abrieron al capital extranjero, les han convertido en inversores importantes en China meridional. Desde el punto de vista social, se convirtieron a todos los efectos en la burguesía local china, pero sin las consecuencias políticas asociadas, por su carácter de expatriados, que tan difícilmente hubiesen sido admitidas por el Partido Comunista Chino.

Caracterizados por el trabajo duro, la frugalidad, un notable espíritu familiar y una sofisticada educación, los chinos de ultramar tienen contactos políticos e información privilegiada en China. Además, sus peculiares prácticas empresariales (hipercentralización y rapidez en la toma de decisiones; extrema complejidad de los entramados familiares) y, sobre todo, su extensa red de cooperación mutua les confieren una notable ventaja respecto de otros inversores extranjeros, incluidas las muy eficientes empresas japonesas y coreanas.

Son bien conocidas las empresas de Hong Kong y de Taiwán que han invertido en el continente. En lo que se refiere a la colonia, algunos magnates (tycoons) se han interesado desde el inicio de la reforma china por operar en el sur del país. Destacan los casos de Li Ka-shing, propietario de Cheung Kong y de Hutchison Whampoa, que, entre otras cosas, ha donado una universidad médica a la localidad de Shantou, y de Gordon Wu (de Hopewell Holdings), que está construyendo una autopista entre Hong Kong y Guangzhou (Cantón). En cuanto a Taiwán, empresas como Formosa Plastics y President han invertido en los sectores petroquímico y de alimentación en el continente, de la mano de sus propietarios, de origen continental.

En lo que aquí interesa, son destacables las inversiones en China de conglomerados empresariales de países del sudeste de Asia y propiedad de chinos expatriados. Por ejemplo, el grupo indonesio Salim, propiedad de Soedomo Salim, quien nació en 1916 en Fujián, han colocado importantes fondos en esa provincia y se ha asociado con la compañia taiwanesa Tuntex y la empresa japonesa Marubeni para crear una importante fábrica de fibra de poliéster en Xiamen, una de las cinco zonas económicas especiales del continente. Tiene además relaciones estrechas con algunas empresas estatales chinas, como CITIC o Minmetals. El grupo bancario Lippo, también de Indonesia y controlado por Mochtar Riady, se ha asociado con Li Ka-shing para invertir en el continente. En Malasia, destaca el caso de Robert Kwok (Kwok Brothers). En Tailandia, unas de las mayores empresas industriales del país, Charoen Pokphand, está controlada por un chino expatriado, mientras que el Bangkok Bank, también de capital chino, se ha asociado con Toyota para invertir en el sur del continente. En Singapur, la familia Kwek, cuyo patriarca Kwek Hong Png nació en Fujián en 1912, es propietaria de la empresa Hong Leong y del grupo Guoco y también se ha asociado con Cheung Kong. Además, el gobierno de Singapur, controlado precisamente por chinos de ultramar, ha formado un consorcio con empresas privadas locales para financiar la construcción de un parque industrial de 70 kilómetros cuadrados en Suzhou (provincia de Jiangsu, al este del país).

En suma, aunque no existen estimaciones fiables sobre los intereses de los chinos de ultramar en la madre patria, en buena medida por el secretismo que preside sus actividades, todo parece indicar que su contribución al éxito de la reforma china ha sido sustancial.

Una estrategia gradualista adecuada

En cuanto a la política económica, la estrategia de transición en China se distingue de la adoptada en muchos PECO por el carácter gradual o incremental en la reforma de los precios y en la creación de derechos de propiedad privada, y por la cautela y la experimentación en la apertura a la economía mundial.

Así, la liberalización de los precios en China ha sido claramente distinta de la registrada en los PECO. Ha consistido en un proceso gradual y controlado, articulado en un sistema dual o de dos carriles, que permitía la coexistencia de precios libres y administrados para un mismo bien. En la actualidad casi todos los precios han sido liberalizados, aunque persisten ciertos controles en productos sensibles, como grano, carbón y otras materias primas energéticas. Los efectos positivos del sistema dual parecen haber compensado sobradamente a sus consecuencias negativas (ineficiencias, corrupción, etc.) y han permitido la estabilidad de los precios durante la reforma, pese al fuerte incremento del nivel de actividad (Bell et al., 1993: 18). En años recientes, la inflación ha experimentado un rebrote significativo, pero finalmente ha podido ser aparentemente controlada gracias a la aplicación del plan de austeridad iniciado en julio de 1993 (gráfico B). En definitiva, la vía china de reforma de los precios ha permitido evitar la erosión de los salarios reales y la consiguiente depresión de demanda que se ha registrado en muchos PECO.

GRAFICO B. EVOLUCION DEL INDICE DE PRECIOS AL CONSUMO, 1979-1996p, en porcentaje

Fuentes: China Statistical Yearbook y China and North Asia Monitor

En lo que afecta a la creación de derechos de propiedad privada, no ha habido en China privatización masiva. Incluso en la agricultura, la privatización de la tierra sólo se produjo de facto y parcialmente. El sistema de responsabilidad familiar imponía a los agricultores una serie de obligaciones fiscales, de suministro de servicios a la comunidad y, sobre todo, de cumplimiento de ciertos objetivos de producción. No puede afirmarse, por tanto, que la descolectivización de la agricultura, que acabó con las ineficientes comunas, desembocase en una privatización sin paliativos. En el caso de la industria, la ausencia de privatizaciones de las empresas estatales es aún más clara. Si bien es cierto que la proporción de las empresas estatales en la producción industrial total se redujo de 80 por 100 en 1980 a 34 por 100 en 1994 (ver gráfico C), tal disminución obedeció al auge de las empresas colectivas (Township and Village Enterprises o TVE) y no a la desamortización de activos públicos (Nolan, 1994a: 27). En otras palabras, la creciente importancia del sector privado en China obedeció a una expansión mayor de las empresas no estatales respecto de las estatales y no a una privatización de estas últimas. Es más, las TVE no son empresas privadas strictu sensu, aunque operen prácticamente como tales (Bell et al., 1993: 17). El gobierno chino ha insistido en la importancia de mantener un sector público empresarial fuerte, por temer los efectos de una eventual privatización sobre el desempleo, pero también por razones políticas y de estrategia industrial. La reforma de las empresas estatales, de las que una buena parte opera con pérdidas, es precisamente la gran asignatura pendiente de la reforma, pero lo indiscutible es que la ausencia de privatizaciones masivas ha permitido evitar los desequilibrios y los problemas de desorganización registrados en los PECO.


GRAFICO C. DISTRIBUCION POR EMPRESAS DE LA PRODUCCION INDUSTRIAL, 1981, 1985, 1990 y 1994

 

GRAFICO C. DISTRIBUCION POR EMPRESAS DE LA PRODUCCION INDUSTRIAL,

1981, 1985, 1990 y 1994

Fuente: China Statistical Yearbook

En lo que atañe a la liberalización comercial, se circunscribió inicialmente a las zonas económicas especiales (ZEE) y no ha habido desarme arancelario de importancia hasta principios de los años noventa, cuando China empezó a mostrar impaciencia por ingresar en el GATT/OMC. De hecho, entre 1985 y 1992, ante los temores de reaparición del déficit comercial, las autoridades implantaron unos derechos de aduana reguladores de las importaciones que equivalían a un impuesto adicional sobre las compras al exterior. Por añadidura, las medidas para fomentar la sustitución de importaciones, esto es, para obligar a las empresas a abastecerse en el mercado interior si éste tenía oferta, se eliminaron muy tarde, en octubre de 1992. En conclusión, China ha evitado la liberalización comercial repentina e indiscriminada, lo que hubiese provocado un impacto de importaciones de desastrosas consecuencias para la actividad local. Tal proceso contrasta de nuevo con la experiencia de algunos PECO y de algunos países del Tercer Mundo, como los de América Latina durante los años ochenta, y se asemeja a la pauta proteccionista adoptada por economías como las de Corea del Sur o Taiwán (Bustelo, 1994).

Sobre la política cambiaria, baste recordar aquí que China ha mantenido durante muchos años un sistema de tipos de cambio múltiples, que desapareció en 1994 con la implantación de un tipo de cambio único flotante. Además, la depreciación de la moneda, que todavía no es plenamente convertible, ha sido progresiva. El deseo de dotarse de una mayor estabilidad y racionalidad cambiarias, junto al espectacular crecimiento de las reservas en divisas (que superaron 75.000 millones de dólares a finales de 1995), explican la voluntad de alcanzar la convertibilidad corriente a finales de 1996 o principios de 1997 y la plena en el año 2000, si se cumple el plan de liberalización desvelado por el gobierno chino en la cumbre de Osaka del Foro de Cooperación Económica en Asia-Pacífico (APEC) de noviembre de 1995 (Bustelo y Fernández Lommen, 1996a).

Por último, cabe hacer algunas reflexiones sobre la apertura a las inversiones extranjeras. La política de puertas abiertas fue cuidadosamente dosificada. Inicialmente se crearon las cuatro ZEE meridionales y sólo a partir de 1984, cuando la experimentación controlada empezó a arrojar resultados positivos, se abrieron las ciudades costeras y las zonas de delta. Fue en 1988, diez años después de iniciadas las reformas, cuando se establecieron las líneas maestras de la estrategia de desarrollo orientado al exterior en áreas costeras y una de las principales ciudades comerciales del litoral, Shanghai, tuvo que esperar a 1990 para crear su propia zona franca en Pudong.

El resultado de esa apertura precavida a la inversión foránea fue la concentración de la presencia de empresas multinacionales en las ZEE en general y en Shenzhen en particular. Las restricciones a las actividades de las empresas extranjeras y a su repatriación de beneficios fueron relajándose progresivamente en la segunda mitad de los años ochenta y, si bien no existe todavía una apertura completa, la inversión directa extranjera ha crecido de forma extraordinaria (gráfico D). Durante 1995 el gobierno chino empezó incluso a dar cierta marcha atrás en su apertura al capital foráneo, ya que éste se ha concentrado en las provincias costeras y ha provocado cierta desnacionalización (las empresas extranjeras son ya responsables de una tercera parte de las exportaciones totales del país) y escasos efectos internos de arrastre. A finales de 1995 se anunció la próxima eliminación de los incentivos fiscales a la importación de bienes de equipo por empresas con participación extranjera y se habló incluso de reducir las prerrogativas de las ZEE, con el fin de fomentar el desarrollo de las provincias del interior.

Cuadro D. Inversión directa extranjera, 1990-94, millones de dólares

Fuente: MOFTEC.

5. Gradualismo y terapias de choque en los procesos de transición

La divergencia entre la caída sostenida de la producción y de la renta por habitante en Europa oriental y el crecimiento acelerado de China ha de explicarse por tanto recurriendo no sólo a factores estructurales sino también a la pauta del proceso de transición. Las terapias de choque aplicadas en muchos PECO y en Rusia han consistido en un tránsito abrupto a la economía de mercado y en la privatización masiva de los activos estatales. Por el contrario, la senda seguida por China ha descansado en una transición gradual al mercado y en la preservación de la industria estatal.

El gradualismo chino a contracorriente

Resulta irónico que la experiencia china se haya saldado con éxito (Walder, 1995). Muchos economistas habían dado por supuesta la creencia de que la transición al mercado debía ser rápida y que la asignación eficiente de los recursos y la propiedad estatal eran incompatibles. Las situaciones intermedias entre la planificación central y el libre mercado no eran, decían tales expertos, más que ensoñaciones y, caso de ser llevadas a la práctica, crearían problemas adicionales (inflación, crisis de liquidez, etc.) sin llegar resolver realmente los inconvenientes heredados de la planificación central.

A finales de los años ochenta, la ortodoxia económica repetía insistentemente que la receta para una transición con éxito al mercado debía contener, al menos, los siguientes ingredientes: eliminación repentina de los controles de precios, recorte drástico de los subsidios estatales, convertibilidad inmediata de la moneda, apertura indiscriminada a las inversiones extranjeras, liberalización completa de las importaciones y privatización masiva de las empresas públicas.

Los argumentos de los partidarios de la transición rápida a la economía de mercado pueden resumirse de la siguiente manera:

* el gradualismo es indeseable ya que sitúa a la economía en una situación intermedia o esquizofrénica, sin las ventajas ni de la planificación central ni, sobre todo, de la economía de mercado. Según esta tesis, el gradualismo fracasó en algunos países de Europa oriental (como Hungría) y en la URSS antes de 1990. Además, el éxito de China se habría debido a factores estructurales, como las adecuadas condiciones de partida o la privilegiada situación geográfica, y no a la política seguida. Esos factores habrían compensado los inconvenientes de la estrategia gradualista de transición;

* el gradualismo es imposible en presencia de graves desequilibrios macroeconómicos, como un alto déficit presupuestario, una inflación elevada o una considerable deuda externa; y

* la terapia de choque o política de big bang es mejor que la ausencia de reforma e incluso que la reforma parcial.

Un buen número de economistas ha puesto en duda tales afirmaciones. En primer lugar, dadas la enorme complejidad de la transformación estructural exigida por la transición de un sistema a otro y la existencia de imperfecciones del mercado, un enfoque incrementalista de la reforma económica, basado en una transición a baja velocidad y en la asignación de una función preeminente al Estado, puede ser una estrategia aconsejable. En segundo lugar, la presencia de fuertes desequilibrios macroeconómicos hacen ciertamente imperativa una estabilización, pero no necesariamente de tipo recesivo ni tampoco combinada inseparablemente con unas rápidas reformas estructurales. Destacados especialistas (véase McKinnon, 1991) consideran que existe un orden aconsejable en el proceso de liberalización, ya que resulta conveniente proceder primero a la estabilización y, sólo cuando se han restablecido los equilibrios macroeconómicos, embarcarse en la liberalización comercial y financiera. Además, el grado o intensidad de la estabilización y de las reformas estructurales también es importante: tanto la primera como las segundas deberían ser progresivas, entre otros motivos por la sencilla razón de que, de lo contrario, no hay posibilidad alguna de dar marcha atrás. En tercer lugar, la terapia de choque no ha arrojado, salvo en contadas ocasiones, los resultados esperados. Antes al contrario, parece que no ha sido capaz de solventar los problemas heredados del ineficiente sistema anterior. Algunos autores sostienen incluso que los ha agravado y que ha resultado en suma contraproducente.

El caso de China permite contrastar empíricamente esas dos opiniones. Un buen número de especialistas considera que el interés de la experiencia china reside en buena medida en la aparente paradoja de que ha tenido éxito precisamente porque su gobierno no hizo caso de las recomendaciones de prominentes economistas occidentales (Nolan y Ash, 1995: 997). Sin embargo, en opinión de Sachs (1993), el gradualismo chino no ha sido tal, ya que hubo un big bang temprano con ocasión de la reforma agraria de 1979-82, que generó derechos de propiedad privada y liberalizó los precios. Además, se habría registrado, en su opinión, una notable privatización de la economía, como certifica el fuerte descenso del peso relativo de las empresas estatales en la producción total. La ausencia de privatización de empresas estatales habría sido, siempre según esa tesis, más un obstáculo que una ventaja, ya que la mayor parte de tales empresas conserva aún las ineficiencias del pasado, operando con pérdidas, y porque que el grueso del crecimiento ha sido originado por las empresas no estatales.

Tales afirmaciones pueden ser discutidas. En primer lugar, los especialistas en agricultura china señalan que el supuesto big bang inicial no existió. No hubo una privatización de iure de la tierra y ni siquiera una privatización de facto completa, puesto que los hogares agrícolas tuvieron que respetar unas cuotas determinadas por el plan y porque la formación de precios, la distribución y la comercialización siguieron, durante bastantes años, a cargo del Estado. Tampoco hubo una liberalización repentina de los precios de los productos agrícolas, que siguieron controlados hasta principios de los años noventa. En segundo lugar, no hay que confundir privatización de la economía con privatización de las empresas estatales. En el caso de China, lo primero claramente se ha producido, ya que el desarrollo del sector no estatal (empresas colectivas o TVE, mixtas e individuales) propició una alteración sustancial en la distribución de la producción industrial por tipo de empresas. Las TVE efectúan más de 30 por 100 de la producción industrial pero no son empresas estrictamente privadas sino compañías a cargo de administraciones locales. Además, pese a que no ha recurrido a la privatización de las grandes empresas estatales, la vía china ha hecho posible que éstas se hayan visto cada vez más expuestas a las presiones de la competencia, como resultado de la ausencia de barreras a la entrada. Tal hecho queda demostrado por la convergencia de las tasas sectoriales de rentabilidad y por el aumento de la productividad de los factores en la industria pesada. Por añadidura, han sido exhaustivamente estudiados los inconvenientes de la privatización indiscriminada en los PECO, especialmente los derivados de la distribución gratuita de activos estatales entre la población, lo que ha creado, entre otras cosas, un capitalismo sin capital.

La discusión sobre las terapias de choque

Las terapias de choque y las rápidas reformas estructurales en los PECO y la antigua Unión Soviética han consistido, por lo general, tanto en una estabilización radical como en la adopción simplista de un objetivo que no es más que una reliquia histórica: el capitalismo liberal (Amsden et al., 1994).

Los efectos recesivos de los planes de estabilización en países como Polonia y Rusia han sido evidentes, aunque Polonia parece haber atravesado ya los peores momentos. En términos más generales, algunos economistas del desarrollo han sugerido que el fundamentalismo del mercado ha hecho imposible que se crease una versión de la economía de mercado, como la que existe en Japón, los dragones e incluso en algunos países en transición de Asia, como Vietnam, susceptible de adecuarse a las exigencias del catching up respecto de naciones tecnológicamente avanzadas en un mundo con prácticas oligopolistas. Tal concepción ideológica, y no instrumental, del mecanismo del mercado ha generado ciertamente derechos de propiedad claramente delimitados así como disposiciones contractuales adecuadas, pero no ha hecho posible la aplicación de medidas de política industrial, que tan necesarias son, a todas luces, en economías de desarrollo tardío y, especialmente, en las embarcadas en una compleja transición sistémica.

La liberalización repentina de los precios ha provocado en Europa oriental un descenso considerable de los salarios reales, habida cuenta de la herencia en inflación de demanda reprimida típica de las economías de planificación central. La reducción en la demanda agregada, resultante también de una caída en las exportaciones debida al colapso del COMECON, se ha manifestado tanto en un descenso de la formación de capital como en una caída de la actividad económica más pronunciada de lo que cabía esperar.

Los episodios hiperinflacionistas registrados en Polonia en 1990, en Bulgaria y Hungría en 1991 y en Rumanía y Rusia en 1992-93 se explican en buena parte por esas razones de demanda pero también por la inflación de costes asociada al incremento de los salarios nominales, a la política monetaria restrictiva y al encarecimiento de las materias primas.

La estanflación que han sufrido las economías en transición del Este de Europa ha sido pues persistente y contrasta, claro está, con el crecimiento elevado y no inflacionario de China durante el período de reformas.

Además, los nuevos gobiernos democráticos de los PECO y de las repúblicas de la ex-URSS, deseosos de romper definitivamente con el pasado y convenientemente aconsejados por la influyente opinión del Fondo Monetario Internacional, han rechazado globalmente cualquier reminiscencia del pasado socialista y se han negado incluso a aplicar políticas microeconómicas eficaces. Lamentablemente, han dejado en saco roto el importante activo de capital humano (nivel y calidad de la educación) y la base industrial relativamente amplia y diversificada (aunque muy ineficiente) que muchos de esos países habían heredado de la planificación central. Se consideró que la única restructuración posible de las empresas estatales era la debía hacerse con una privatización previa, sin pensar en ningún momento en redotarlas con recursos. En tal rechazo a la reconversión influyeron, además, los límites sobre el gasto público impuestos por los préstamos de ajuste estructural del Banco Mundial y los créditos de otras instituciones financieras. Finalmente, la privatización ni siquiera llegó a funcionar bien, en buena medida por la falta de compradores suficientes tanto nacionales como extranjeros, ya que la inversión foránea fue mucho menor de la esperada. Se llegó en algunos países incluso a distribuir gratuitamente acciones de empresas estatales entre la población, dando lugar a una propiedad pasiva, y por tanto ineficiente, de las compañías privatizadas.

Tal política, aunada a la liberalización indiscriminada de las importaciones, ha generado desindustrialización, en vez de la tan necesaria reindustrialización. Según un informe de las Naciones Unidas, entre 1989 y 1993 la producción industrial en Bulgaria, Rumanía, Rusia, Ucrania y los Estados Bálticos cayó en más de un 50 por 100 (CEPE, 1995).

6. Conclusiones

La evolución de la economía china entre 1978 y 1995 parece sugerir que la introducción paulatina de la competencia y de los mecanismos del mercado sí altera progresivamente los incentivos y, consiguientemente, el comportamiento de los agentes económicos. La pauta gradualista además tiene además las ventajas de que permite a la economía ir saliendo poco a poco y sin traumas del encorsetamiento de la planificación central (Naughton, 1995b) y, sobre todo, de que evita los inconvenientes que suelen conllevar las terapias de choque, al menos en lo que atañe a la posibilidad de volver temporalmente atrás.

El gradualismo en los procesos de transición resulta ser, a la luz de la experiencia de China desde 1978, no sólo posible sino también aconsejable. En claro contraste con las predicciones que algunos destacados economistas hicieron a finales de los años ochenta, la estrategia gradual ha tenido éxito en China, mientras que la terapia de choque aplicada en Europa oriental se ha saldado, en general, con un sonado fracaso.

El tránsito rápido al capitalismo liberal no es pues el único remedio - si es que es realmente un remedio - para dar respuesta a los enormes retos de la transformación de las economías de planificación central. La transición gradual a una economía de mercado regulada parace haber demostrado ser bastante más eficaz.

REFERENCIAS BILIOGRAFICAS

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